聚焦CIPPE：全球油气大变革时代的头脑风暴
认清大趋势、大规律推动油气大变革－CCTV独家专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所：郭焦锋研究员
2014年6月13日，中共中央总书记、国家主席习近平主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究中国能源安全战略，定调“推动能源体制革命，还原能源商品属性”。
这是习近平第一次以中央财经领导小组组长身份出现在公开报道之中。该小组是中国中央政府经济决策部门，其成员由分管经济工作的中共中央政治局成员、国务院领导成员和部分综合经济管理机构的领导成员组成。
习近平就推动能源生产和消费革命提出5点要求：
第一，推动能源消费革命，抑制不合理能源消费，坚决控制能源消费总量。
第二，推动能源供给革命，建立多元供应体系，着力发展非煤能源，形成煤、油、气、核、新能源、可再生能源多轮驱动的能源供应体系，同步加强能源输配网络和储备设施建设。
第三，推动能源技术革命，带动产业升级。以绿色低碳为方向，分类推动技术创新、产业创新、商业模式创新，把能源技术及其关联产业培育成带动中国产业升级的新增长点。
第四，推动能源体制革命，打通能源发展快车道。坚定不移推进改革，还原能源商品属属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。
第五，全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。
2016年3月29日上午中国国际展览中心，CIPPE第八届国际石油产业高峰论坛大会上，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所：郭焦锋研究员就目前国内外形势,围绕“油价”全球聚焦热点，做了“认清大趋势、大规律推动油气大变革”的演讲，给与会嘉宾及国内外行业领袖专家作了精彩的分享，并紧密结合中国实际与“十三五”规划进行了全面系统的阐述，提出了中国能源体制革命的6大颠覆性创新的新理念；给与会者带来最权威、最专业、最全面的精准解读。
全文报告主要围绕三个主题展开一、经济新常态下能源发展清洁化、低碳化；二、新形势下推动中国能源体制革命；三、新形势下推动中国石油天然气体制革命；
中国能源体制革命：革命四要素，从改革到革命
一个核心原则就是处理好政府与市场的关系，明晰政府和市场在能源领域作用的边界，最大限度地减少政府对市场的随时干预，加强政府的依法监管，在发挥市场在资源配置中起决定性作用的同时，更好地发挥政府作用，为推动能源转型，建设清洁低碳安全高效的现代能源体系提供有力的制度保障。
推动能源体制革命的必要性和紧迫性
改革开放以来，我国对能源开发利用的主体、市场准入、价格、投融资、外贸、管理体制等方面进行了一系列改革。煤炭行业，放开煤炭价格、解决政企不分、确立企业的市场主体地位等方面的改革，极大地激发了市场活力，带动煤炭行业经历了黄金十年（2002—2012年）的发展期。油气行业，1998年重组三大油气公司、逐步放开市场准入和价格等方面的改革，健全了石油天然气产业体系，石油产量多年来稳居世界前十位。电力行业，2002年组建两家电网公司、五家发电集团以及设立国家电力监管委员会等方面的改革，基本破除了独家办电的体制束缚，初步解决了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，形成了发电市场主体多元化竞争格局。这些改革有效解放了生产力，促进了能源行业发展。
但要看到，从当今世界能源发展大势和我国全面深化改革的要求来看，现行的能源体制既不适应推进能源革命的需要，也不适应社会主义市场经济发展的需要，仍存在一些亟待解决的深层次矛盾和问题，主要有以下五个方面。
一是能源市场体系建设进展缓慢。市场结构不合理，市场体系不健全，部分领域存在垄断经营、网运不分、主辅不分、调度和运行不分、限制竞争等问题。我国能源企业大多为大型国有企业，民营资本进入得较少，能源市场主体不健全；在煤炭、石油和天然气资源矿业权的取得上仍主要由政府行政主导，缺乏统一的市场准入标准和公平的市场竞争法则，不同所有制企业不能平等竞争；电网企业依然输配售一体化经营，尚未建立公平规范的市场竞争机制；油气产业基本实施勘探、开发、炼油、输送、进口、销售一体化运营，多元化主体在产业链不同环节参与竞争的格局尚未形成；包括石油、天然气产品的现货和期货市场体系还未建立起来，缺乏具有国际影响力的区域性国际能源市场。
二是能源价格机制不健全。市场化方向改革进展缓慢，缺乏科学的价格形成机制，成品油、天然气、电力等价格仍主要由政府行政决策制定；价格构成不合理，管网等基础设施成本核定不尽科学，生态环境等外部性成本尚未实现内部化；价格扭曲问题突出，居民用电、用气等价格长期低于成本，交叉补贴现象普遍。能源税制不够完善，资源税的构成和水平仍不合理，煤炭、石油和天然气、可再生能源的综合性财税政策不协调，支持新能源产业发展的财政补贴、贴息和税收优惠等手段单一，价财税体系不能真实反映能源产品市场供求关系、稀缺程度及对环境的影响程度。
三是政府管理越位和缺位并存。政府和市场的关系尚未理顺，政府职能转变迟缓。一方面，政府对市场干预太多，市场管理过于微观具体，偏重于项目审批；项目审批程序比较繁杂，部分项目审批权限下放没有让行政审批方式得到改变，用规划代替审批、网上审批、部门联审等工作有待加强。另一方面，能源战略前瞻性研究不够，与“两个一百年”奋斗目标相辅相成的能源战略不够清晰；能源规划缺乏科学性、权威性，指导性、可操作性欠缺，规划之间不能有效衔接，项目审批与规划落实脱节。
四是能源政府监管不到位。能源监管体系独立性仍显不足，多部门分散监管，职责不清，市场准入、价格、投资、成本、市场交易秩序等监管职能分散于发展改革委、能源局等部门；监管职能相对较弱，对石油、天然气、煤炭、新能源、能源互联网等的专业性监管力量明显不足；基于规则的有效市场监管缺失，对油气管网的安全监管、矿业权退出转让和第三方公平接入的市场监管以及对资源科学开发、清洁生产和合理利用的行业监管不到位，专业性监管力量、技术手段、标准规范等监管能力和水平难以满足传统能源与新能源并存和能源转型发展需要。
五是能源法制体系不完善。法律体系结构不完整，能源基本法长期缺位，部分立法滞后且修订缓慢；法律内容不健全，可操作性差；一些具体规定分散在效力等级不同的法律、行政法规、地方性法规和部门规章之中，由于缺乏统一的立法指导思想和基本原则，各层级具体规定之间缺乏必要的衔接，部分部门规章一定程度上体现部门的利益。同时，过于依赖行政执法，惩戒力度不足、执法不严等问题比较突出。
面向2030年，国际能源和我国能源发展的新形势和新变化对能源体制革命提出了更加紧迫的要求。从国际看，能源新技术及其产业已成为全球竞争的制高点，发展绿色能源已成为不可逆转的趋势，国际石油资源、能源价格和生产消费格局均发生趋势性的重大变化。从国内看，原有以煤炭为主的能源系统惯性依然存在，而我国环境承载能力已达到或接近上限，应对气候变化的自主行动计划要求2030年左右实现碳排放达到峰值，以新能源技术和互联网技术结合为特征的能源技术革命新突破开始显现，催生能源体制革命的新动能已经形成。结合国际能源发展趋势和对国外成功经验的借鉴，经过多方测算分析以及深入研究，考虑到经济结构调整、转变能源发展方式以及我国人均能源年消耗量控制在４吨标煤和5000千瓦时之内等多方面因素，能源需求将从高速回归到中低速增长，预计到2030年，能源消费可能达到57亿吨标煤；在一次能源消费结构中，非化石能源占比约为20%，天然气占比约为15%，石油占比约为17%，煤炭占比约为48%；石油、天然气对外依存度将分别达60%和40%左右，并成为中东的第一大石油进口国，保障能源安全的形势较为严峻。在能源技术领域，全球能源互联网、泛能网等技术的发展将颠覆原有能源行业的分工，出现高开放性的新兴业态，也会颠覆性地改变原有的一些能源行业市场规则，倒逼政府改变管理方式，催生产业组织创新、商业模式创新和政府管理方式创新，对能源体制革命提出新的要求。
总之，无论是从解决上述矛盾和问题的角度，还是从应对新形势、新挑战的角度，推动我国能源体制革命不仅必要，而且紧迫。当前正值国际能源价格低位运行，各方面对改革已形成共识，应抓住这一重要窗口期，尽快启动能源体制革命。
郭焦锋重点谈到了中国能源体制革命的6大颠覆性创新
“十三五规划全文”中关于创新的一词，重复提到了213次，而能源领域的创新也迫在眉睫。
一是由被动选择到主动选择还原消费者权利，全面放开用户选择权，赋予用户对能源的自主选择权。消费者可按需求自主、高效、清洁、低成本用能，制造美好生产生活的环境。
二是由点式改革到链式革命。重塑能源产业组织，从油气产业链、电气产业链，一次能源加工到转换到终端消费全产业链，上中下游全方位推进改革，独立调度中心、交易中心、输送环节和配送环节，实现生产、输送、配送、销售业务的合理有效分离、重构主体多元的垄断市场构局。
三是由专享资源到分享资源。创新资源配置方式，在资源配置上由行政手段为主改为经济手段为主，以招投标、拍卖、竟争性谈判方式，通过市场竞争有偿取得资源，建立起主体多元、准入公平、竞争有效的市场交易体系。
四是由政府制定到市场竞价。通过市场竞争形成价格，重构反映市场供求关系、包括外部成本在内的全成本能源价格机制。
五是由政监合一到政监分离。重塑能源管理体系，创建市场与政府边界清晰，权责明确、高效透明、公平公正、监管有力的能源管理体系和监管体系，推进能源治理领域治理管理能力现代化。
六是由“无法可依”到“有法必依”。构建一套完整的能源法律法规和标准体系，形成科学有效的立法司法、执法和依法行政的法制体制，发挥法治在能源领域治理和管理中的重要作用。
中国石油天然气体制革命战略目标
近年来，国家在推动能源结构向清洁化、低碳化转变方面做了大量工作。习近平总书记提出积极推进能源革命及“四革命一合作”战略部署，随后国务院制订并发布了面向2020年的能源发展战略行动计划。这些都是顺应世界能源转型和我国经济社会可持续发展的重要举措。对石油天然气行业而言，其中的关键就是要通过石油天然气体制革命，形成“法治完备、依法管理、主体多元、市场主导、有效监管”的战略目标。
目前，我国能源生产与消费的格局，以发达国家的能源发展的历史作为参照，无论是能源产品的供应，还是能源消费结构的转变，都很难自然达到预期目标，需要政府通过强有力的干预措施才能实现。对石油天然气行业而言，就是要建立与技术创新发展和能源结构转型升级相适应的石油天然气体制。
面向2030年，我国石油天然气体制革命应抓住油价下跌的窗口期和深化改革的战略机遇期，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，全面深化石油天然气领域改革，加快推进能源革命。结合我国石油天然气行业的实际，我国石油天然气体制革命的远景目标应是，到2030年，形成以数家石油天然气公司为骨干、众多不同所有制和不同规模石油天然气企业垄断竞争的市场格局，构建法治完备、统一开放、竞争有序的现代石油天然气市场体系，权责明确、公平公正、透明高效、监管有力的现代石油天然气市场监管格局，达到“法治完备、依法管理、主体多元、市场主导、有效监管”的战略目标。而要实现这一战略目标，则需要政府从能源法治体系建设、能源管理体制改革、多层级市场体系构建、价格改革和监管改革多个领域下功夫，从上中下游各个环节入手，建立中长期规划目标，试点先行，稳妥推进，分步骤实现战略目标。
首先，政府应为石油天然气市场建立完备的法治依托，真正实现依法管理。建立以“能源法”为核心，以“石油天然气法”为支撑的完整法律体系，以切实解决当前缺乏统一立法指导思想和基本原则，以及法律体系中不协调、不一致、体系性不强等方面的问题。然后，在政府部门中设立执行行业发展战略、总体规划、行业政策、能源储备与应急等职能的相对集中的、高级别的能源管理机构，厘清政府和市场的边界，制定完善的“权力清单、负面清单、责任清单”，真正做到“法无授权不可为、法无禁止即可为、法定职责必须为”，以切实解决当前缺乏统一的、独立的高层级能源管理机构等方面问题。
其次，政府要通过深化国有企业改革，构建多元市场主体。上游领域应从现行法律法规和管理方式入手，着力推进市场主体多元化，鼓励有效竞争，建立负面清单，完善市场准入；中游领域应实现长输管道、分支管道、省内管道的运输服务和销售业务完全分离，达到管网等基础设施第三方公平准入的改革目标，强化对管网等自然垄断环节的准入和收费及成本监管，形成统一开放、竞争有序的石油天然气管道和储备市场体系；下游市场则要着力解决市场规则不健全、价格形成机制不完善、市场体系不发育等问题。政府应从现行法规和管理制度入手，着力推进市场体系建设，鼓励有效竞争。在全国形成十个左右区域性石油天然气现货交易市场，建立和完善石油、天然气期货交易市场，形成现代的市场体系和市场监管格局。
同时，在市场主体发育完善的基础上，建立起市场导向的多层级的石油天然气市场体系。实施“管住中间，放开两端”的价格政策，放开竞争性环节市场价格，形成由市场决定的价格机制，强化对具有自然垄断性质的管输环节价格和配气价格的监管，以切实解决当前价格政策和价格形成机制不合理等方面问题。
力争到2020年在中国基本形成“一张网、多元化、十区域”的统一开放、竞争有序的石油天然气产输销一体化的市场体系。“一张网”是指统一规划、主体多元、互联互通的全国石油天然气管网体系。“多元化”是指供应的多元化，本着就近原则，充分利用多种资源保障能源供应安全。“十区域”是指在全国形成十个左右区域性市场，鼓励有效竞争，资源从低价区自发流向高价区，实现资源优化配置。
最后，政府要实现对石油天然气市场的有效监管。构建统一、独立、专业化的监管机构，权责明确、公平公正、透明高效、监管有力的现代能源市场监管格局，以切实解决当前“政监合一”、监管职能分散、监管职能缺失，以及监管人员和力量严重不足等方面问题。
2030年我国能源体制革命的主要任务
创建现代能源市场体系。分离自然垄断业务和竞争性业务，完善市场准入，鼓励各类投资主体有序进入能源产业的各个领域。建立健全能源市场基本交易制度，分步建立全国统一市场与多个区域市场相互衔接，规则统一、功能互补、多层级协同的现代能源市场体系。建立调度、交易独立的电力系统运营机构，实施输电网与配电网业务和资产的有效分离。对油气、煤炭等资源矿业权完全采用招投标，通过市场竞争有偿取得。推进油气管网产权独立以及管道运输服务和销售业务的完全分离，全面强制推行管网等基础设施第三方公平准入。加快培育全球能源互联网、泛能网和综合能源服务市场，构建集中式能源、分布式能源以及储能设备、负载设备无差别对等互联的能源系统。
重塑能源市场价格机制。放开竞争性环节市场价格，形成由市场决定的价格机制。实施“管住中间、放开两端”的电力价格机制，建立完善独立、基于绩效的激励性输电和配电价格体系。放开成品油以及天然气价格，由市场竞争形成，除配气管网外，其他油气管道等基础设施收费逐步实现市场化。建立完善对生活困难人群和一些公益性行业的定向补贴和救助机制。消除价格的交叉补贴现象，健全能源价格监管制度，形成各种能源品种之间合理的比价关系。
创建高效能源管理体制。设立高级别的能源管理机构，综合运用规划、政策、标准等手段，对行业发展实施宏观管理。厘清政府和市场的边界，制定完善的“权力清单、负面清单、责任清单”，有效落实规划，明确审核条件和标准，规范简化审批程序，继续取消和下放行政审批事项，切实减少政府对微观事务的干预。
创建有效能源监管体系。推动“政监分离”改革，设立独立、统一、专业化的监管机构，健全中央和省两级、垂直的监管组织体系。明确监管责任，主要负责经济性监管，加强社会性监管，确保以管网为核心的网络型基础设施等自然垄断环节的公平竞争。加强监管能力建设，创新监管方式，提高监管效能，维护公平公正的市场秩序。
创建现代能源法制体系。制定“能源法”，明确能源领域其他法律法规的制定和修订的基本依据。修订《电力法》，研究制定“石油天然气法”，尽快完善《煤炭法》，明确电力、煤炭、石油和天然气战略规划的制定、实施、评估、监督和调整依据。实施好《节约能源法》、《可再生能源法》，建立和完善统一监管机制、协调机制、综合决策机制和社会参与机制。研究制定“能源监管条例”，制定和完善能源监管规则、规定、方法、程序。
（郭焦锋：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所务会成员研究员 博士生导师）
编辑：胡玉梅
页:
[1]