投资审批制度改革开启“新十年”

庄周

本文由 马后炮化工论坛转载自互联网
    自2004年7月16日国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》以来，这个以“改革政府对企业投资的管理制度，落实企业投资自主权”为主要目标的文件，拉开了政府投资审批制度改革的大幕。2012年，党的十八大强调“深化行政审批制度改革”，中央政府加快了简政放权速度；2013和2014年，连续两次修订《政府核准的投资项目目录》，简政放权力度持续加大；2014年底，国家又大幅精简企业投资项目核准前置条件，将改革推上新高度。

　　展望未来，下一步改革空间有多大？又会在哪些领域和环节重点发力？来时路，不平坦“上世纪七八十年代，国有企业盖个厕所都要政府批。”同济大学循环经济研究所所长杜欢政感慨道。

　　杜欢政对中国经济导报记者表示，改革开放以来，一方面是外资企业进入和民营经济兴起，另一方面，却是有些政府部门延续着计划经济管理思维。比如，如果不审批，投资过多会不会导致电力过剩？但经验表明，管得越“死”，往往越管不好。

　　多年来，“跑项目”、“拿批文”让很多地方政府和企业疲惫不堪。对此，阳光时代律师事务所合伙人律师郝利感受深刻。

　　阳光时代律师事务所自成立以来，已经为国内十余个省份数十个重大核电、电力等能源建设项目提供法律服务，这些项目往往涉及项目核准、土地、环保、规划、施工许可等众多环节，且与周边居民生产生活关系密切，所面临的法律风险日渐突出。项目核准申请和征地、拆迁等前期工作中任何一个程序出现瑕疵，都有可能使项目业主陷入到法律纠纷中，进而影响项目进程，甚至使项目建设长期处于停滞状态。

　　郝利也一直为核电站、火电站、煤电基地等国家重大建设项目提供法律咨询。他告诉中国经济导报记者，自己10年前服务的一个核电站项目，到现在还没有投产。另外，“某企业一个数百公里的天然气管道项目，整个项目跑下来，盖了上万个公章。”

　　2004年7月16日，国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，明确企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。同时，《决定》提出，政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。《政府核准的投资项目目录（2004年本）》作为《决定》的附件同时发布。

　　“应该说，《决定》改变了长期以来的项目审批体制，对于企业投资项目而言，简化核准和备案程序让无数项目业主充满期待。”郝利表示。

　　“但在当时，改革进程比较慢，这其中就包括投资审批制度改革。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军对中国经济导报记者表示。

　　郝利介绍说，《决定》颁布后，有关部门于2004年9月15日发布了《企业投资项目核准暂行办法》，对企业投资项目核准程序做了具体规定。但长期以来，一些政府部门已经习惯了以投资主管部门为中心的项目审批体制，暂行办法的出台，使土地、规划、环保等部门感到有些无所适从，并开始通过各种途径与有关部门进行沟通。

　　为此，2005年的全新规定明确，对项目进行核准之前，在有关单位提出要求的前提下，有关部门可以从产业政策和规划布局等方面进行初步审核，然后以咨询复函等方式作出答复。这也被业界称作“路条”。接下来，“路条”成为决定项目“生死”的第一道许可，“拿路条”被很多人视为上项目的“头等大事”。

　　“对于企业投资项目而言，此时的核准制相对于审批制，程序变得更加复杂。上报‘路条’申请文件，需要大量支持性文件，一个‘路条’跑下来，短则一年半载，长则可能数年。项目核准的前置审批文件就更多了，不仅包括土地、规划、环评等必要的前置批文，银行贷款承诺、股东出资承诺函、可行性研究报告审查意见等文件也是必须要完成的。2010年还增加了项目节能评估，2012年又增加项目社会稳定风险评估等。”郝利表示，“以至于到后来，项目核准到底需要哪些支持性文件，一些投资主管部门自己也说不清楚，企业和地方政府很苦恼。”

　　李佐军表示，“投资审批制度改革不是一个独立的改革，它与整个中国经济体制全面改革相关联，并且需要与其他改革共同推进。比如，机构人员精简、政府职能定位、负面清单制度建立、财税方面的配套改革等，没有这些改革，光推投资审批制度改革是推不动的。由于当时中国整个改革进程较慢，个别改革甚至是停滞的，因此也造成投资审批制度改革进展缓慢。”

　　记者在采访中了解到，在《政府核准的投资项目目录（2004年本）》中，有这样一项规定：“总装机容量5万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。”

　　正因这样一项规定，当时全国风电投资项目就出现了一个“奇怪”但又普遍的现象：当时全国范围内的很多风电项目都是4.95万千瓦。中国经济导报记者在内蒙古和东北等地区采访风电产业时，当地风电企业负责人就表示，“这样做，是为了规避‘总装机容量5万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准’，许多大型风电项目都被拆成许多个‘4.95万千瓦’。”

　　“这很不利于产业科学布局。一个20万千瓦的项目被分拆成4个并分期建设，对项目连续建设很不利。”郝利表示。加减法，见功力

　　“从国外经验来看，类似发展阶段里也存在较多行政审批。”波士顿咨询公司合伙人兼董事总经理黄河在接受中国经济导报记者采访时表示。

　　黄河介绍说，19世纪末，美国从自由资本主义阶段发展到垄断资本主义阶段，出现了一批像洛克菲勒这样的垄断财团。当时，美国政府意识到，单靠市场不能完全实现资源的最佳配置，必须以国家强制力进行干预，经济才能继续正常高效运转。于是，1890年美国国会通过了《谢尔曼法》，标志着美国政府对经济的管制，除依法反垄断和反不正当竞争之外，行政审批的范围越来越广。19世纪末，先是在铁路领域，后来逐步建立了各式联邦特别行政机构。这些机构依照国会制定的法律建立，对经济活动尤其是国际经济事务和国际贸易，进行各种各样的审批和监督。同样，当时的日本也是世界上政府行政审批项目最多的国家之一，1983年达到了11402项，堪称“事无巨细”。

　　“但是，过度管制导致了美国实业界和政界掀起反管制浪潮。上世纪六七十年代，美国出现严重滞涨，当时业界普遍认为，过多管制不仅束缚了美国经济，压抑了企业和公众的创造力，也给腐败和寻租提供了土壤。于是，在放松管制理论影响下，上世纪70年代末，以1978年美国政府通过的《民航放松管制法》为标志，美国政府开始了放松管制改革，行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步简化。当时，美国完全取消了航空领域管制，部分取消了汽车运输、天然气领域管制，大量取消了铁路和电信管制。这也是上世纪90年代美国经济持续高速增长的重要原因。”黄河表示，“受到英美等国家放宽行政审批浪潮影响，日本也推进行政审批制度改革，并于上世纪70年代末颁布了《行政审批的合理化建议》，全面放开审批权限。”

　　“政府行政审批在不同阶段有不同要求，开始时都有合理性，但也需要与时俱进，不断改革。”黄河说。

　　“新一届政府把行政体制改革与投资审批制度改革作为整个改革的重要突破点。最近一两年来，投资审批制度改革确实取得了初步进展。”李佐军表示。

　　“投资审批制度改革的核心，实际上是政府职能确定问题。”李佐军谈道，“《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了政府的5项基本职能：加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。除了这5项，其他的都应交给市场。同时建立负面清单制度，把政府能做和不能做的清晰界定出来。”

　　“5项职能与投资都没有直接关系。只是在宏观调控方面，部分涉及到投资领域，但具体投什么项目以及怎么投，都不应成为政府职能。另外几项职能，也会涉及到一些投资，但都属于公益性，而不是竞争性领域的投资。这意味着，今后的投资，政府干预的范围会越来越小。”李佐军说。

　　“由于环境容量、土地和资源都是有限的，在环境保护等方面，要采取市场手段，而不是审批手段。”杜欢政表示，“比如，上海的排放总量是多少，指标确定后，就可通过招标等办法，让效益好的项目上，而不是哪个企业和政府关系好就可以拿到批文。要以政府权力的‘减法’，换取市场和民间活力的‘加法’。”空间大，任务重“改革空间还很大，未来任务还很艰巨。”李佐军表示。

　　2014年12月10日，国务院办公厅下发的《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，提出了“精简审批事项、网上并联办理、强化协同监管”目标，实行项目核准与其他行政审批网上并联办理；建设投资项目在线审批监管平台，构建纵横联动协管体系等。同时，《方案》提出，只保留规划选址、用地预审（用海预审）两项前置审批，其他审批事项实行并联办理。对重特大项目，也应将环评（海洋环评）审批作为前置条件，由发展改革委和环境保护部、海洋局商议，于2014年底前研究提出重特大项目的具体范围。

　　各级地方政府也都在积极构建在线平台。福建省发展改革委有关负责人告诉中国经济导报记者，福建正在积极推进权力运行网上公开等一批公共平台建设。截至目前，信息公共服务平台和电子证照共享服务平台2个基础平台，网上办事大厅、信用信息共享平台、市场监管信息共享平台和水环境统一监测平台4个协同应用平台，已经基本建成并投入试运行。福建省网上办事大厅已开发完成，截至去年12月29日，首批进驻大厅的服务事项共计21665项，其中行政审批类12911项，公共服务类8754项。

　　“英美等发达国家在上世纪90年代就开始行政电子化，通过网上审批，使其阳光化，透明化。另外，所有审批都是有法律依据的，而不是部门规定。”黄河表示，“改革应该是持续的，每年都进行滚动审视和改进。政府要真正从企业角度去考虑，既管好又管住，尤其是进行严格的事后监管。”

　　“在法律和行政法规没有修改之前，部分拟取消的批文和前置程序，该如何处理和适用？比如，对节能审查意见，《节约能源法》规定，不符合强制性节能标准的项目，依法核准的机关不得批准或核准建设。再如，对洪水影响评价，《防洪法》也有相应规定，这都需法律法规衔接和配套。”郝利表示。

　　“立法中确实存在‘碎片化’现象，缺乏整体考虑。”黄河表示，“今后需要立法规定政府权力，减少行政部门自由设定审批项目的权力。”

　　“取消和下放行政审批项目，在赋予企业投资积极性的同时，也可能造成环境污染，这个问题亟须引起重视。必须同步加强环境监管体制建设和能力建设，提高环境监管的有效性。”李佐军强调。