环评法，好尴尬

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《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称环评法），是在2002年10月28日第九届全国人大常委会第三十次会议上表决通过，2003年9月1日起施行的。据环评法起草人、原国家环保总局法规司司长彭近新介绍，起草环评法草案时，全国污染物总量居高不下，生态破坏比较突出，结构性污染及环境问题已很突出。从经济发展和环境保护的需求来说，环评法的制定是大势所趋，非制定不可了。

环评法从实施到现在，已经走到了第12个年头。而在这12年当中，我国污染物总量仍然居高不下，生态破坏更加突出，结构性污染及环境问题已到了非常严重的地步。显然，环评法并未起到制定者所希望的目的。

为什么会这样？

本身有漏洞

环评法最重要的内容，就是给涉及影响环境的项目增设了环境评估这道关，想的是一夫当关，万夫莫开。

按环评法规定，需要进行环评的项目共有两类。一类是规划项目，一类是建设项目。规划项目侧重宏观，责任主体是政府，政府需要对自己一亩三分地（土地利用、区域、流域、海域）里的10类专项（工业、农业、畜牧业、林业、旅游等）做规划环评；建设项目则更侧重微观，责任主体是企业，企业要是想上项目，就得做建设项目环评。

但目前看来，无论是对规划项目，还是对建设项目，环评关都失守严重。

先看规划环评。规划环评实行的是报批制，只是一项法律程序，并非行政许可，不像建设项目环评一样，实行审批制，环评不过关则可以一票否决。也就是说，对于规划环评，即使环保部门对规划提出了修改意见，但有权审批规划的机关也可以不予采纳。

环评法规定，对于跨流域、跨区域的环评，由国家环保部批，省内的流域、区域规划由地方环保部门批。这一规定看似合理，跨省的国家管，省内的地方管，但在实际操作过程中，各省批各省的，等于把一个跨省项目肢解了，国家很难再起到宏观环评的作用。

环保部环评司巡视员牟广丰此前在接受采访时曾说：“环评法实施不久后，我去了四川的大渡河流域调研，发现处于四川省内的大渡河流域规划，自己省里就可以批。”

再看建设项目环评。环评法第31条规定，针对未批先建的企业，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续。这样一来，从理论上说，企业即使先把项目建成甚至投产，再补办个手续，罚个8万、10万，也可以算“拥有合法手续”了。

比起规划环评及建设项目环评中存在的漏洞，牟广丰认为，环评法最大的缺憾，是没有政策环评。“规划环评是已经决定要做了之后具体怎么做的问题，而到了建设项目环评阶段，规模结构布局大致都定了，剩下的无非是‘墙内几百米，墙外几公里’的事了。而政策环评是源头，用来评价这件事情到底能不能做。”牟广丰表示，环评法应该是从决策的源头就开始论证利弊，如重大政策制定、生产力布局、国土整治和区域开发等，如果环评不过关，根本就不能做。

企业钻空子

环评法本身有漏洞，地方政府和企业自然会想尽办法把漏洞撕开撕大，终致形同虚设。据记者了解到的情况，地方政府和企业在过环评关时，普遍存在项目未批先建、项目拆分审批、收买审批人员等行为。

2012年11月，环保部华北督查中心曾针对建设项目环保未批先建、未批先试的违法违规行为进行过专题督查。督查发现，企业环评违规项目主要分布在钢铁、煤化工等行业。这些都是国民经济支柱行业，所上项目都是利用国家银行贷款，造成既定事实了，你环评还能怎么着？总不能眼看着国家贷款还不上吧？总不能让国有资产受损失吧？企业就吃定了这一点。

例如河北省唐山、邯郸、秦皇岛、邢台4市钢铁行业近年内建成或在建的34个钢铁项目，均无任何环保手续；河南省两家铝业公司分别新增110万吨/年、150万吨/年氧化铝项目，无环保手续；山西省某能源有限公司擅自建设1台300兆瓦机组，内蒙古某热电厂2台300兆瓦机组，均无环保手续；山西省某煤业有限公司、某能源开发有限公司一煤矿均存在未批先建行为。

“检查中发现，这些违法建设项目的业主单位多数有来头、有背景，其中不乏央企、省企和上市企业。”华北督查中心督查人员表示，这些建设项目“对于环保检查从容应对，对于环保处罚坦然相待。不怕查、不怕罚，甚至主动请求处罚。”

2014年7月，环保部在官网上发布了“12369”环保举报热线2014年1～6月群众举报案件的处理情况。披露数据显示，2014年上半年，环保部举报热线共受理举报696件，查实存在环境违法问题的382件。其中未批先建、需补办环评手续的54件，占存在问题总数的近15%。

2011年5月20日，审计署曾公告了17家央企的财务状况，其中，有多家央企都存在项目未批先建问题。由此可见，越是央企，越敢不把环评法放在眼里。这些项目不但不把环评法放在眼里，几乎把所有的监督法规都不放在眼里。

还有一种通常的做法，就是将项目规模进行拆分、再分批次进行上报审批，以绕过最难对付的环保部环评关。

2004年，国务院《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）表示，今后，对于企业不使用政府投资建设的项目，发改委只对其中重大项目和限制类项目进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。同年，为了更好地落实环评法责任，国家环保总局、国家发改委联合下发了《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》（环发[2004]164号）。按照该《通知》精神，由发改委核准或审批的项目，其环评由国家环保总局审批。

于是，许多企业将本应由国家发改委核准、环保部审批环评的大项目拆分成几个小项目，环评自然也就绕开了环保部，而只需劳驾一下本省甚至本市环保机构。这样一来，环评压力大大降低，甚至“那都不是事儿”。

英利绿色能源控股有限公司是一家在纽交所上市的企业，其全资子公司六九硅业有限公司，2010年就曾被爆出项目涉嫌环评拆分审批。

保定高新区发改局提供的文字材料显示，六九硅业有限公司整个项目建设期为4年零8个月，共分4期完成。一期工程投资25亿元人民币，建设年产3000吨太阳能及电子级多晶硅材料。该公司官网上，也明确写到“一期项目年产电子级多晶硅3000吨”。但在实际操作中，六九硅业有限公司却将3000吨的硅项目“化整为零”，拆分成3个，每个1000吨，分别进行上报。

据当时接受采访的保定市高新区经发局局长介绍，1000吨以下太阳能及电子级硅材料项目审批权在河北省发改委，1000吨以上项目审批权在国家发改委。由于该公司将3000吨的项目进行拆分，单个规模降到了1000吨，项目审批权不再由国家发改委审批，所以相应的环评也就不用再上报环保部，而是直接递交给了省里。六九硅业利用拆分环评的方式绕过了环保部的环评审批。

而原河北省环保局（现河北省环保厅）对该公司的3份环评批复文件，全部集中在2008年。具体日期分别为2008年3月3日、8月13日及10月6日。环评批复文件全称分别为“河北省环境保护局关于六九硅业有限公司年产1000吨太阳能及电子级硅材料项目环境影响报告书的批复（冀环评[2008]129号）”、“河北省环境保护局关于六九硅业有限公司年产1000吨太阳能及电子级硅材料项目（二期工程）环境影响报告书的批复（冀环评[2008]478号）”及“河北省环境保护局关于六九硅业有限公司年产1000吨太阳能及电子级硅材料项目（三期工程）环境影响报告书的批复（冀环评[2008]570号）”。

就这样，一条生产线被先后审批了3次。通过项目拆分审批，六九硅业有限公司顺利拿到了环评手续。

最赤裸裸的一招，就是在掌握审批权限的工作人员身上下功夫，而且屡试不爽。为了出政绩，一些明显不符合环保要求的项目成为当地重点项目、首长工程、财政工程。在地方政府的默许下，从下到上，一路拉拢贿赂过去。在私利驱使下，一些地方环保官员反倒成了审查对象的马前卒，帮着违规项目跑关系、办手续。

2007年，原国家环保总局行政体制与人事司原司长李建新，在环评审批等事项中牟取利益，收受巨额贿赂。2011年，环保部环评中心原主任吴波，收受某环境资源管理咨询（上海）有限公司总经理王春贿赂、帮助这家外商独资公司拿到甲级资质。

2015年2月14日，中央纪委监察部驻环境保护部纪检组监察局，通报了近期发生在6个省的13起环保人员违纪违法案件，多名官员在环评审批等过程中收受贿赂获刑，其中不乏厅局级干部。

抗不过GDP

当然，环评法的劲敌是各地追捧的GDP。环评法在与GDP的较量过程中，屡屡败下阵来。

2015年4月6日晚，福建漳州古雷半岛的腾龙芳烃（漳州）有限公司二甲苯装置发生漏油着火事故，引发装置附近中间罐区3个储罐爆裂燃烧。这是漳州古雷石化基地的“重中之重”古雷PX项目时隔不到2年时间，第二次发生爆炸。

这个从厦门迁移过来的PX项目，总投资137.8亿元，曾被誉为“古雷奇迹”。当年在古雷半岛得到了福建省和漳州市领导的全力支持。漳州市主管官员曾表示，古雷PX项目对漳州影响非常大，“要把它当成头等大事来加大力度推进”。

其实，早在2013年1月，古雷PX项目就被环保部叫停。因其“80万吨/年对二甲苯（PX）工程及整体公用配套工程原料调整项目报批的变更环境影响报告书未经批准，擅自开工建设”。就在环保部给该公司下达行政处罚决定书6个月后，2013年7月30日凌晨，古雷PX项目厂区发生了一场闪燃事故。一条尚未投用的加氢裂化管线在充入氢气测试压力过程中，发生焊缝开裂闪燃，导致管线部分受损。

而在这次最新爆炸事故发生的1年前，2014年5月26日，环保部官网公示了《环函[2014]93号》。公函指出，古雷石化基地规划环评工作尚未完成，国家发改委对该基地规划的审批行为违反了《环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》。因此，环保部建议国家发改委撤销对该基地总体发展规划的批复意见。并称“对未依法完成环境影响评价工作的石化基地规划，其中的建设项目环境影响评价文件，我部将不予受理。”这也许是环保部第一次以公开公函形式要求国家发改委收回成命，但该公函于当天就从环保部官网上撤下。

据了解，目前古雷石化基地的规划环评，只在省级进行了报批，升格为“国家级石化基地”后，规划环评并未报批到环保部。

而像铁路、公路、机场、电网等列入发改委“大盘”的项目，即使环评未过或未通过验收，一旦上马，环保部也无可奈何。

环保部科技标准司司长、原环保部华北督查中心主任熊跃辉，2011年曾负责对津秦铁路客运专线违法行为进行调查。该客运专线在施工过程中，改变原有设计，却没有按法律规定，重新进行环评。熊跃辉的体会是，一方面，大项目认为自己是重点项目，即便违法了，环保部门也没有办法。已经开通的铁路、公路，难道还能停下来吗？另一方面，在一些地方，环境保护抵不过GDP，地方长官在为违法项目撑腰。

与此类似的是，2009年9月，环保部曾发出通知，认为胶济铁路客运专线未经验收就违法运行，拟作出处罚决定。不料通知下发第二天，该工程就通过了铁道部初步验收，并在同年10月13日投入试运行。2010年11月，环保部再次下达责令改正违法行为决定书，认为该客运专线试运行已满一年，应被认定为正式运行，但依然未申请环保部门验收。考虑到该客运专线工程“涉及公共利益”，决定将“责令停止使用”缓期至2011年3月31日执行。

可直到2011年4月，客运专线还在运行。“经综合考虑法律的严肃性和该工程对铁路运输的重要性”，此前已发出两份通知的环保部，在2011年4月25日又下发最后通牒，要求胶济客运专线于2011年5月31日前停运。如逾期不履行，将申请法院强制执行。

但截至目前，胶济铁路客运专线仍在运行当中，期间并未有过停运。环保部连续3年来的3道措辞严厉的环保通知成了一纸空文，“依法申请人民法院强制执行”的建议也被束之高阁。金鑫荣