煤炭“双控”是守旧思想

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     煤炭产量控制政策是一个旧工具，在当今新形势下，决策者不应该再翻出这个旧工具来。市场经济下，政府不能也不可能干预企业生产，这是没有效果的。

    煤炭工业协会的一纸报告，勾起了很多人对15年前哀鸿遍野的煤炭工业的回忆。

　　中国煤炭工业协会7月12日发布的《关于2014年上半年煤炭经济运行情况的通报》显示，由于煤炭供大于求，库存居高不下，截至6月底煤炭企业库存创历史最高水平，达到9900万吨；同时，煤炭价格大幅下滑，企业亏损面进一步扩大。目前全国已有9个省出现全行业亏损，36家大型企业中20家企业亏损、9家企业处于盈亏边缘，全国整个煤炭企业亏损面超过70%。已有50%以上的企业职工工资下滑，部分企业出现了缓发、减发、欠发工资的现象。煤炭价格已经大幅度回调。根据8月1日的数据，环渤海发热量5500大卡动力煤的价格指数(BSPI)—秦皇岛港离岸价格，已经从2008年9月份高峰时候的1100多、2012年初的800，跌到今年8月20日的480左右。事实上，2012年以来这一指数一直处于下行通道。

　　伴随着痛苦回忆而来的，还有一项当时备受争议的“双控”政策。中国煤炭工业协会在7月份召集晋陕蒙三大产煤省区和大型煤炭企业召开会议，提出4项应对措施，其核心是“控制总量，降低库存”的“双控”措施。

　　这种绝对总量控制并不是新鲜事。1997年亚洲金融危机后，国内经济受累，而煤炭工业因为多年的激励机制，产量一直处于上升势头。两相作用，导致1997年以后煤价大跌，煤炭全行业亏损。国有企业由于承担了大量社会功能如医院、学校等，处境更加艰难。在职工人工资没有保障，离退休人员领不到退休金，群体事件频发，影响到社会稳定。

　　为了挽救煤炭企业，特别是国有企业，煤炭工业部于1997年启动了控制煤炭产量和库存量的“双控”政策，制定了最高限制指标，并把指标分解落实到各个省煤炭工业局和直管矿务局。这些单位又把指标层层落实到基层政府和企业。同时，为了防止恶性竞争，煤炭部还提出了“不给钱不发煤、不进票不发煤、不还账不发煤”的“三不”政策。未执行政策的企业，一旦被发现，领导要被问责，直至免职。

　　但是，绝大多数煤炭企业，甚至各级政府，都有超产的冲动，在这场博弈中，不自觉地站到煤炭行业管理者的对立面。对于国有煤炭企业来说，虽然产销量越多，亏损越大，但是没有产量，庞大的职工队伍以及离退休人员的生活就无着落，企业的生存也就面临着问题。从经济学理论上说，由于价格比可变成本高，企业还没有达到停产线，因此，在省以及地方政府的默许下，国有企业还是希望多产，也能够多产。部分煤炭企业担心失掉用户，甚至执行的几乎是“倒三不”政策：不给钱发煤，不还欠款也发煤，有时甚至用户不需要也发煤。

　　对于广大的乡镇和私营小煤矿，天高皇帝远，更不受行业管理者的控制。由于成本优势，这些小煤矿在价格低迷的时候，仍旧能够继续生产。虽然煤炭部(煤炭工业局)开展了“关井压产”工作，但是由于地方保护，以及小煤矿有利可图，即便根据当时公布的数据，小煤矿的产量也在上升。

　　地方政府也不愿意限产。在当时的危机下，地方政府的政策往往暗地里支持小煤矿生产。这种地方和中央政策的不一致性，在当前煤炭疲软的形势下仍旧存在。尽管有些煤炭企业希望停产，地方政府却不允许。

　　不切实际的控制指标，更加导致政策执行的困难。记得2000年3月，笔者参与一个部级调查组。当时河南煤炭工业的主要领导向我们抱怨说，“这个总量规定的实在荒唐，逼良为娼。部里下达的限产指标，连河南本身的消费都满足不了。如果严格执行这一标准，河南马上就从第二大煤炭调出省变成调入省。”

　　虽然大家都知道指标控制不切实际，但是由于当时绝大多数国有重点煤炭企业还在煤炭部的直接掌管之下，尽管地方政府和国有煤炭企业对双控政策多有不满也不敢反抗。即便1998年煤炭部撤销，国有重点企业下放到地方后，在一定的时期内，煤炭工业局仍旧对通过补贴等形式对这些企业有着较大的影响。同时，由于政策惯性，煤炭的总量控制论调一直保持到2000年之后。